重庆工伤律师

　　我国实行最严格的土地保护制度，这是由我国人多地少的基本国情决定的，是由农业的基础地位决定的，更是由土地对于落实科学发展观、建设和谐社会的重要性决定的。但在矿区建设征地过程中存在着许多问题：耕地流失严重、侵害农民利益等等。只有严格征地程序，限制征地范围，保护农民利益，才能实现城乡和谐发展。

　　作为煤炭资源丰富的淮南，随着滚滚“乌金”重见阳光，为经济的崛起注入了强大的动力。由于开采速度和强度的不断加大，矿区规模日益膨胀，矿区建设如火如荼，必然需要大量征收征用农村集体土地、尤其是耕地，由于征收征用农民承包土地而引发的矛盾时有发生。

　　一、矿区建设征地过程中存在的问题

　　淮南矿区是华东地区乃至全国的大型煤炭生产基地，长期大量的煤炭地下开采，占用了面积惊人的土地，产生了大范围的地表沉陷，改变了原有的地形地貌，造成了严重的环境污染。仅笔者所在的潘集区，在建的矿井就有3个，征地近4000亩。加上每年新增的采煤塌陷区和移民搬迁用地，实际征地数量远远大于上述数字。

　　尽管相关法律对征收土地作了较为详尽的规定，各级政府和相关部门不断完善在征地拆迁方面的措施，但在实际征地过程中，仍然存在很多问题，主要表现在：

　　1、征收土地中的“公共利益”界定不清。何为“公共利益”?按照通常的理解，就是全体社会成员都能够直接享受的共同利益。那么，具体包括哪些内容呢?《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都没有列举，只有原则性规定，不够具体、规范。笔者认为，所谓“公共利益”，包括诸如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学以及文化教育事业、环境保护、文物保护等公益事业。而矿区建设遵循的原则是有限开发、有序开发、有偿开发，其最终目的是追求企业经济利益，能否属于“公共利益”值得商榷。凡不属于公共利益范畴取得土地的行为，都是民事行为，都必须遵循自愿、公平、等价、有偿的原则，即便政府本身参与经济活动，也应作为私法上的平等主体，通过交易取得，而不应以行政手段征收征用。

　　2、征收程序简单粗糙。有关土地征收程序的规定不够明确、清晰，土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容混杂在一起，缺乏条理性和清晰度。目前，矿区建设征地的大致程序是这样的：申请，需要用地人向政府有关部门提出征地申请，申请包括征地目的、范围和用途。核准，政府有关部门根据需要用地人的申请文件和有关法律规定，作出是否批准土地征收的决定。制定补偿安置方案，政府有关部门批准征地后，由政府部门和需用地人协商制定征地范围内的补偿安置方案。公告与通知，土地征收的申请被批准和安置方案确定后，予以公告并通知被征收人，征求意见。执行与完成，在需用地人缴纳土地补偿费用之后，需用地人获得土地的所有权。

　　上述土地征收程序中，对被征收人的保护严重不足：一是被征收人在土地征收的过程中缺乏表达自己意见的机会。征地行为是否合法，是否符合征收土地的条件和范围，被征地人无从知晓。二是按照《土地管理法》的规定，补偿安置方案确定后，有关地方政府应听取被征地人的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地人的意见还有什么作用呢?三是对被征地人的救济措施不足。《土地管理法实施条例》规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成，由批准征地的人民政府裁决。既然补偿方案是政府制定的，最后却要政府自己来裁决，这样的救济措施形同虚设，实际意义不大。

　　3、补偿费用过低，拖欠、挤占补偿费的情况比较严重。目前，征收土地补偿范围主要包括以下几个方面：土地补偿费、拆迁费、青苗费、搬迁费和安置费。以淮南为例，土地补偿费每亩18000元，青苗费，水田每亩1200元，旱田每亩1000元，拆迁费每平方400元，加上安置费合计28000元。据笔者了解，这个数字在安徽全省是偏高的，其他地方的补偿安置费用还要低。土地征收的补偿性是基于土地征收的公共利益目的，被征地者为了公共利益而作出了牺牲，理应由全体受益者对其进行补偿，以示公平。然而，在实际征地过程中，这种补偿性与土地的市价相比，土地征收的补偿费往往不能如实反映土地的实际价值，征地补偿标准过低，使失地农民的生活得不到保障，从而侵犯农民的利益。同时，由于征地用途不同，所得征地补偿费用也不同，在农民间引起很大争议。

　　另一方面，由于征地补偿费不是直接发到农民手上，地方政府和有关部门不能把补偿费及时足额到位，而是拖欠、截留和挤占。更有甚者，贪污、挪用农民的征地补偿费用。近几年，各地纪检监察和检察机关查处的此类案件不在少数，2005年，某镇一副镇长为用于赌博，在不到一年的时间内，挪用农民的征地补偿费竟达千万元之巨，致使大批被征地农民的生产生活受到影响，严重败坏了党和政府在人民群众中的威信。

　　4、土地征收范围过大，耕地流失严重。我国的国情是人口多，耕地少，现在全国耕地保有量只有18.3亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一，而且现在还有流失加剧的趋势，过滥的土地征收正是耕地流失的主要途径。十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩。实行最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我国一项十分紧迫而又艰巨的任务。《物权法》第四十三条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”在实际执行过程中，滥征、乱征农民土地的情况时有发生，农村耕地流失十分严重。即使按正常征地程序审批，农民也拿到了足额的补偿款，但土地被征完了，农民仍将面临生活无计的窘境。2008年4月2日《检察日报》登载：“贵州省贵定县失地农民哭问生计：‘土地没有了，活路在哪里?’”。 长期以来，农村为我国的工业化作出了巨大的贡献，但农村生活水平提高有限，泛滥的土地征收使农民生活雪上加霜，甚至出现生活水平倒退的现象，大批农民成为做工无岗、种田无地、吃饭无钱的“三无农民”，社会公平受到严重损害。

　　更为严重的是，在矿区建设过程中，大量存在着只用不征的现象。一些在建的项目，还没有得到国家有关部门的批准，没有正式办理征地手续就开工上马，被占地农民每年只能得到有限的青苗费补偿。每年新增的数量惊人的塌陷区，也不办理征地手续，只按积水深浅发放给失地农民青苗费。尽管如此，还只是在企业经营期间勉强为之，一旦资源枯竭，企业停产或破产，失地农民的生活更加令人担忧。